Ut o-ù'ib'tscr cte^L
Uno shock per rifare lo stato
di Luigi Bobbio
GENNAIO 1996
Bruno Dente, In un diver-
so Stato. Come rifare la pubbli-
ca amministrazione italiana, Il
Mulino, Bologna 1995, pp. 121,
Là 18.000.
Le riforme istituzionali si occu-
pano essenzialmente del problema
del governo: come far sì che sia
espresso dagli elettori, che non sia
troppo litigioso al suo interno, che
sia stabile. Ma ben altra cosa è la
capacità di governare, ossia di ri-
solvere problemi collettivi, rispon-
dere alle domande o ai bisogni dei
cittadini. I due aspetti non vanno
necessariamente di pari passo. Un
governo forte (stabile, maggiorita-
rio, di legislatura) può non essere
in grado di governare, per esempio
perché adotta assunzioni troppo
semplici sugli interessi in gioco,
formula politiche sbagliate o non
riesce ottenere che siano messe in
pratica, mentre all'inverso non è
escluso che problemi importanti
possano essere affrontati e risolti
anche in assenza di un governo ve-
ro e proprio. Ciò che fa la differen-
za è il funzionamento degli appa-
rati che formano la pubblica am-
ministrazione o meglio il rapporto
(oggi spesso trascurato) tra la poli-
tica e l'amministrazione. E qui che
si gioca la capacità di formulare,
mettere in opera e correggere le
politiche pubbliche. Detto in altri
termini, l'amministrazione non è
l'appendice della politica ma ne è il
cuore. Ed è, nel caso italiano, un
cuore assai malandato che va rein-
ventato dalle fondamenta rompen-
do una continuità che ci accompa-
gna da più di un secolo.
Partendo da queste premesse,
Bruno Dente avanza una proposta
per rifare lo stato italiano. Può sem-
brare un'impresa presuntuosa (co-
me lo stesso autore riconosce) dal
momento che è condotta in sole
121 pagine. Ma il lettore capisce su-
bito che esse sono il distillato di una
lunga esperienza di ricerca e di una
conoscenza approfondita dell'am-
ministrazione e dei suoi meccani-
smi (l'autore ha direttamente colla-
borato negli ultimi anni all'impresa
riformatrice del Dipartimento della
funzione pubblica).
Il "diverso stato" di Bruno Den-
te è una proposta insieme rivolu-
zionaria e gradualista. Prefigura
una rottura frastica. Ma considera
diffusamente anche i processi per
portarla avanti. Bruno Dente non
si è arruolato nel partito dei deci-
sionisti. Sa che le democrazie fun-
zionano sul consenso e la negozia-
zione. E accetta la sfida della tra-
sformazione proprio all'interno di
un quadro pluralistico, popolato
da interessi contrastanti.
L'aspetto rivoluzionario non ri-
guarda solo gli apparati (che pure
si vogliono trasformare radical-
mente). Riguarda soprattutto la
cultura della riforma amministrati-
va. Parafrasando il titolo di un li-
bro oggi dimenticato ma che ebbe
molta fortuna nella nostra genera-
zione, si potrebbe dire che Dente
propone una "rivoluzione nella
riforma". Che cosa c'è che non va
nella cultura dominante della
riforma amministrativa? E che essa
è ancorata a un paradigma raziona-
listico, sinottico e statico che appa-
re teoricamente insostenibile e
praticamente velleitario. Le rifor-
me amministrative degli anni no-
vanta, realizzate con le tre famose
leggi ("la 142", "la 241" e "il 29",
nel gergo degli addetti ai lavori)
universalmente lodate per la loro
portata innovatrice, si sono rivela-
te invece — per Dente — incapaci
di funzionare. Nel lodevole inten-
to di arginare l'ingerenza della po-
litica nell'amministrazione, esse
hanno finito per riproporre un
modello antico e irrealistico che
fonda la separazione tra la politica
e l'amministrazione sulla distinzio-
ne tra fini e mezzi, secondo il quale
i politici fissano gli obiettivi, i fun-
zionari predispongono gli stru-
menti per realizzarli. Ma questa se-
parazione, che dovrebbe proteg-
gere l'amministrazione, tende in-
vece a bloccarla per il semplice
motivo che i politici non sono qua-
si mai in grado di fissare i fini (per
ragioni non solo pratiche ma an-
che teoriche) e che gli obiettivi non
possono essere posti indipenden-
temente dai mezzi, ma vanno de-
dotti — a posteriori — dagli stru-
menti a disposizione.
La separazione tra la politica e
l'amministrazione va invece fonda-
ta — secondo l'autore — su un al-
tro e ben più solido terreno; ossia
sulla distinzione tra continuità e in-
novazione. L'amministrazione ha il
compito di gestire, in piena auto-
nomia e responsabilità (compresa
l'individuazione'degli obiettivi), le
politiche correnti. Ai politici spetta
l'iniziativa per il cambiamento. Ciò
implica una netta separazione or-
ganizzativa delle due sfere (che og-
gi sono invece unite nella struttura
ministeriale dove il ministro-politi-
co sta al vertice del ministero). Gli
attuali ministeri vanno scomposti
in unità autonome e omogenee (i
dipartimenti) dirette da dirigenti
responsabili, dotate di personalità
giuridica, di un proprio patrimonio
e di un proprio budget, che agisco-
no con strumenti di diritto privato
sulla base di una missione (piutto-
sto che sulla base di regole). Ai mi-
nistri deve invece far capo una
struttura agile che si occupi dello
studio e della sperimentazione del-
le innovazioni. Lo stesso schema
dovrebbe riprodursi anche nelle
regioni e nei comuni, che oltretutto
si immaginano dotati di maggiori
poteri in omaggio al principio di
sussidiarietà. Ciò che tiene insieme
questo sistema molto più fram-
mentato e disarticolato dell'attuale
è l'esistenza di un insieme di con-
trolli ridondante e plurimo: ogni
unità amministrativa deve essere in
grado di controllare le proprie pre-
stazioni ed è a sua volta controllata
da agenzie esterne. L'importante è
che i controlli non siano più forma-
li, preventivi e punitivi, ma sostan-
ziali (sui risultati), successivi e cor-
rettivi. Il modello a cui tendere non
è un'amministrazione che funzioni
come un orologio, ma un'ammini-
strazione che sia messa in condizio-
ne di apprendere e di correggersi.
Sull'altro punto dolente dell'am-
ministrazione attuale, ossia le pro-
cedure, Dente suggerisce che il
principale errore della cultura am-
ministrativa è stato quello di trat-
tarle tutte allo stesso modo, esten-
dendo a tutti i provvedimenti le re-
gole garantiste che erano state in-
trodotte per gli atti autoritativi che
potevano minacciare la libertà dei
cittadini. Bisogna invece ormai di-
stinguere tra i provvedimenti che
possono comprimere i diritti, per
cui ha senso una rigida predetermi-
nazione delle procedure e la possi-
bilità di tutela giurisdizionale, e
quelli (e sono la stragrande mag-
gioranza) che non incidono sui di-
ritti e per cui devono valere condi-
zioni di discrezionalità e controlli
successivi sui risultati.
N. 1, PAG. 6
Non posso spingermi oltre sulle
proposte contenute nel libro di
Dente che sono assai precise e cir-
costanziate (è un vero programma
di riforma, non una semplice di-
chiarazione di intenzioni). Mi pare
invece utile soffermarmi sui modi
con cui egli pensa che una riforma
così radicale possa essere realizza-
ta. Egli immagina un processo a
due tappe. Un momento di rottura
(un big bang) attraverso cui venga-
no messi sul tappeto, tutti in una
volta, gli elementi essenziali della
riforma. E, dopo lo choc iniziale,
un processo di messa in opera che
potrebbe essere guidato da un or-
ganismo ad hoc, estremamente au-
torevole, separato dal governo ed
estraneo alla logica partigiana.
Questo è il tempo in cui è necessa-
rio trovare le alleanze (tra le forze
sociali e anche dentro l'ammini-
strazione) e formare coalizioni,
ben sapendo che gli obiettivi an-
dranno corretti durante il percorso
e che i risultati saranno comunque
diversi da quelli ipotizzati inizial-
mente. Insomma: prima scuotere
(perché senza una scossa potente
nulla si metterà in moto), poi nego-
ziare, procedere incrementalmen-
te, presidiare.
Ciò che rende possibile una rein-
venzione radicale dello stato, è che
lo stato, così come è prefigurato
dalle attuali regole formali, proce-
durali e organizzative, non esiste
più. Dilatandosi è esploso in mille
pezzi, si è frantumato in una miria-
de di settori di intervento e di livelli
di governo (dal centro alla perife-
ria). Inseguire un modello di stato
coeso (alla francese, per intenderci)
non è più possibile nella situazione
italiana e non è neppure augurabile.
Tanto vale prendere atto di ciò che
è accaduto e non continuare a fin-
gere che le cose stiano come preten-
derebbe il modello istituzionale che
abbiamo ereditato dal secolo scorso
e che è stato indebitamente esteso
ai nuovi servizi che lo stato si è via
via assunto.
Questi temi sono del resto all'or-
dine del giorno in tutti i paesi
(compresa la Francia). Il passaggio
verso forme politiche meno cen-
tralizzate, più articolate e volonta-
rie è perciò inevitabile. Nel nostro
futuro non c'è lo "stato minimo" o
lo "stato che regola ma non gesti-
sce", secondo formule tanto fortu-
nate quanto mitiche, ma uno stato
ampio, diffuso e frammentato. E
governare questa frammentazione
è possibile se non ci si illude di po-
terlo fare attraverso apparati uni-
tari e logiche onnicomprensive.
Ovviamente le proposte di Den-
te non sono tutte convincenti, ma
mi pare che esse rappresentino co-
munque un netto salto di qualità
nel dibattito sulla riforma dello
stato in Italia. Se una piccola fra-
zione delle energie che oggi sono
impegnate nel discutere sui sistemi
elettorali o sulla forma di governo
fossero indirizzate a ragionare sui
temi proposti dal libro di Dente
(anche ovviamente per confutarne
le tesi), il dibattito pubblico in Ita-
lia ne otterrebbe uno straordinario
giovamento. Ma non so se questo
accadrà. Bisognerebbe che la poli-
tica facesse un passo indietro —
nell'attenzione pubblica — e che
lo stato e le politiche facessero un
passo avanti. O che non si ragio-
nasse più sul governo senza porsi il
problema del governare. La "se-
conda repubblica" sarebbe poca
cosa senza un "diverso stato"
(mentre non è necessariamente ve-
ro l'inverso).
L'amministrazione in 10 tesi
David Osborne, Ted Gaebler, Dirigere e
governare. Una proposta per reinventare la
pubblica amministrazione, presentaz. di
Sabino Cassese, postfaz. di Carlo De Filip-
pis, Garzanti, Milano 1995, ed. orig. 1992,.
trad. dall'inglese di Alessandra Dipaola e
Brunella Martera, pp. 511, Lit 55.000.
La tesi fondamentale dei due autori è che
la serie ormai cospicua di innovazioni intro-
dotte in modo decentrato nell'amministra-
zione americana negli ultimi decenni, spesso
per iniziativa di singoli funzionari, ha ormai
generato un vero e proprio mutamento di pa-
radigma, un passaggio epocale. Il paradigma
dell'"amministrazione burocratica" (fondata
alla fine del secolo scorso e consolidata nel
New Deal) sta cedendo il passo a quello
dell'"amministrazione imprenditoriale", che
si basa su principi diametralmente opposti.
La differenza non sta nell'ampiezza dell'in-
tervento pubblico. I due autori non sono par-
tigiani dello stato minimo o delle privatizza-
zioni ad ogni costo. Ritengono che il proble-
ma non sia "quanto" stato, ma "quale" stato.
L'amministrazione non va ridimensionata o
ampliata. Va reinventata.
Il paradigma dell'"amministrazione im-
prenditoriale" consiste in dieci principi che
vengono illustrati in altrettanti capitoli: 1)
indirizzare invece di fare; 2) responsabilizza-
re la comunità invece di servirla; 3) immette-
re la concorrenza nella fornitura diservizi; 4)
far guidare le amministrazioni dalla missio-
ne e non dalle regole; 5) finanziare i risultati
e non gli input; 6) andare incontro alle esi-
genze del cliente; 7) guadagnare invece di
spendere; 8) prevenire è meglio di curare; 9)
decentrare; 10) intervenire utilizzando il
mercato. Come si vede, si tratta di temi pre-
senti anche nell'attuale dibattito in Italia. E
quindi un libro che dà risposte alle nostre
stesse domande.
Ed è anche piacevole, dal tono divulgativo.
Le tesi dei due autori non sono presentate in
modo astratto, ma sono ricavate da uno
straordinario repertorio di esempi di innova-
zione amministrativa, specialmente a livello
locale. Anche se i resoconti di tali esperienze
possono parere un po' troppo ottimistici (o
troppo poco critici), essi forniscono comun-
que una vera e propria miniera di idee e sug-
gerimenti nei settori più disparati (dalle case
popolari alle scuole, dalla polizia alle politi-
che contro la povertà) e rispetto ai compiti
più'vari (gestire, controllare, finanziare, pro-
grammare). Vorremmo consigliarne la lettu-
ra a tutti quegli operatori pubblici italiani
(siano essi funzionari, assessori, operatori so-
ciali, colonnelli, sindaci, presidi, prefetti, mi-
nistri o questori) che vorrebbero liberarsi
dall'attuale paradigma burocratico. Ci trove-
ranno sicuramente qualcosa che fa al caso lo-
ro (e a cui finora non avevano pensato).
(l.b.)